Bharat Vasani, Paridhi Adani ve Rinkel Singh: Sri Lanka’nın iflas mücadelesi bağlamında Uluslararası Para Fonu (IMF) Kurtarmaları
“Söylesem tesiri yok, sussam gönül razı değil”
Fuzûlî (asıl adı Mehmed bin Süleyman; 1494-1556)
Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund/IMF), İkinci Dünya Savaşı sonrasında 1944 yılında Bretton Woods Konferansı’nda, ekonomik işbirliğini kolaylaştıracak (facilitate economic cooperation) savaş sonrası bir mali düzen inşa etmek amacıyla kurulmuştur (1). IMF, mevcut veya muhtemel makroekonomik sorunlar yaşayan üye ülkelere kurtarma paketleri gibi mali destek mekanizmaları (financial support mechanisms) sağlama yetkisine sahiptir. Ödemeler dengesi krizi (balance of payments crisis), büyük bir makroekonomik dengesizliktir ki, buna döviz krizi (currency crisis) de denir. Bir ulus temel ithalat için ödeme yapamadığında veya dış borç ödemelerini karşılayamadığında ortaya çıkar.
2010 yılından bu yana, dünya finans piyasaları, borç sürdürülebilirliğine (debt sustainability) ilişkin riskler konusunda tekrarlayan endişelerini dile getirmişlerdir. Bu, çoğu baskı altındaki ekonominin pandemi kaynaklı bir mali krize itildiği ve IMF kurtarmalarını başarısız ödemeler dengesi (failing balance of payments) için kısa vadeli ‘çözüm’ (solution) haline getirdiği Covid-19 salgını tarafından da körüklenmiştir.
IMF’nin yetkisi, Anlaşma Maddelerinden (Articles of Agreement, kısaca “Maddeler”), yani IMF ile üye ülkeler arasındaki uluslararası bir anlaşmadan kaynaklanmaktadır. Bu Maddeler, IMF'nin amaçlarını ve yetkilerini ve üye devletlerin (2) ağırlıklı olarak iki türden olan farklı yükümlülüklerini ortaya koymaktadır:
- Öncelikli olarak yurt içi istikrarı teşvik etmeyi amaçlayan mali sektör politikaları gibi yurt içi politikalara ilişkin ‘yumuşak/en iyi çaba temelli’ yükümlülükler (soft/ best effort basis obligations) ile
- İç istikrar ve doğrudan uluslararası etkiye sahip konularla ilgili bazıları ‘zor’ olan yükümlülükler (hard obligations) (3).
Sri Lanka’nın sürekli artan iflas mücadelesi (ever-evolving Sri Lankan bankruptcy battle), IMF’nin mali yardım programlarının (financial assistance programmes) etkinliği hakkında bir kez daha önemli soruları gündeme getirmiştir. IMF’nin kurtarma programlarına (bailouts) karşı çıkanlar, sorunlu ülkeleri IMF’ye daha fazla bağımlı hale getirdiğini iddia ederken; savunucuları IMF tarafından sağlanan likiditenin aşırı finansal sonuçların önlenmesinde çok önemli olduğunu iddia etmektedirler (4). Ne olursa olsun, en stresli ekonomiler, devlet borçlarını (sovereign debts) ödemek için kurtarma paketlerine başvurmuşlardır. Soru; IMF’nin daha fazla ülkeye özgü reformlara ve stresli ekonomiler için ‘sonucu başarı’ odaklı kredilendirme sistemine (result achievement oriented lending system) geçme zamanının gelip gelmediğidir?
Sri Lanka, 29 Ağustos 1950 tarihinde IMF’ye katılmış olup, hâlihazırda 1948’de İngilizlerden elde ettiği bağımsızlığından bu yana en kötü ekonomik krizi yaşamaktadır. Katıldığından beri, Sri Lanka 16 IMF kurtarma paketinden yararlanmıştır ve 17’ncisine doğru ilerlemektedir. Tüm bu kurtarma operasyonları, komşu ülkelerden ve stratejik ortaklardan temin edilen kredi limitlerine/borçlara (credit lines/debts) ve stratejik öneme sahip devlet varlıklarının borcunu ödemek için diğer ülkelere tartışmalı olarak devredilmesinin yanı sıra cereyan etmiştir. Sri Lanka’nın mevcut durumunun, hükümetlerin kötü yönetimi (government mismanagement), yıllarca birikmiş borçlanma (years of accumulated borrowing) ve akıl almaz vergi indirimleri (ill-advised tax cuts) ile daha da kötüleştiği, sık sık tartışılmaktadır (5).
IMF kurtarma çerçevesi, stresli bir ekonomiye basit bir nakit ve kredi akışı değildir. IMF kurtarmaları şartlı gelmektedir. IMF paketlerinin üç bileşeni vardır:
- Finansman paketleri (financing packages),
- Yapısal reformlar ve makroekonomik politikalar (structural reforms, and macroeconomic policies) ile
- Bu bileşenlerle karmaşık biçimde politika reformları şeklinde ilişkilendirilen borç koşulları (debt conditionalities that are intricately associated with these components in the form of policy reforms).
Mali yardım karşılığında, kurtarılan ülkenin (bailed-out country) bir dizi reform önlemi yoluyla önerilen koşulları uygulaması gerekir. Koşullara (conditionalities) bakmanın bir başka yolu da, borçlunun alacaklıya yani IMF’ye sunduğu ana teminattır (in-principal collateral).
Tarihsel olarak, IMF kurtarma paketleri sorunlu ekonomilerin kurtarıcısı olabilir, ancak ülkelerin finansal sağlığa ve istikrara (financial health and stability) dönmesini sağlayıp sağlamadığı tartışmalı bir konudur. Örneğin: Pakistan 1950 yılında IMF’ye üye olmuş; o zamandan beri, yakın zamanda 6 milyar Amerika Birleşik Devletleri (ABD) doları tutarında kredi de dâhil olmak üzere 13 kurtarma paketinden yararlanmıştır (6). IMF’nin 13’üncü kurtarma paketi, hükümet vergilendirmelerinde (government taxation) ağır bir artışa ve IMF’nin zorunlu kıldığı para biriminde kur ayarlamasına (devalüasyon) neden olmuştur. Yunanistan buna bir başka örnektir ki, ‘kurtarma’ (rescue) başladığında kamu borcu GSYİH’sının %120’si olan Yunanistan’ın o zamandan beri %170’e yükselmiştir (7). Yunanistan henüz ormandan çıkmamış da olabilir.
Böyle bir sarmal bozulma (spiral degradation), aşağıdaki şu hususlara atfedilebilir:
- Kurtarılan devletin koşulları etkili bir şekilde uygulayamaması (bailed-out state was not able to effectively implement the conditionalities) veya
- Koşulların o ekonominin ihtiyaçları için özel olarak tasarlanmaması (conditionalities were not custom designed for the needs of that economy).
Ayrıca, IMF çerçevesinde koşulların sağlanamamasının kesin bir yaptırımı (strict repercussions) da yoktur.
Bazıları, kurtarılan ülkelerin IMF kurtarmasının koşullarının ekonomik istikrarı sağlayacak şekilde uygulanmasını sağlamaktan sorumlu (accountable for ensuring) tutulması gerektiğini iddia ederken; diğer başkaları ise, tam tersine, egemenlik yönünün (aspect of sovereignty) uluslararası hukukun yerleşik bir ilkesi (well-established principle of international law) olduğunu iddia etmektedirler. Egemen bir devletin kendi iç politikalarını oluşturmasına ve uygulamasına saygı gösterilmesini zorunlu kılan uluslararası hukuk ve dolayısıyla IMF gibi apolitik bir uluslar üstü örgüt (apolitical supra-national organisation), kavramsal olarak egemen bir devletin kalıplarına giremez ve politikalara ve reformlara bağlı formülasyon ve uygulamaya müdahale edemez.
IMF katı bir alacaklı (stricto-senso creditor) olarak görülmemelidir. Uluslararası toplumun, çökmekte olan bir yerel ekonominin uluslararası para sistemi üzerindeki sakatlayıcı etkisinden (crippling effect of a crashing domestic economy) kaçınma önlemi olarak, nakit ve kredi infüzyonu yoluyla ekonomileri toplu olarak kurtardığı bir role bürünmüştür. IMF ayrıca, dikkatli bir şekilde, devletlerin kendi iç politikaları üzerindeki egemenliklerinin kesişimi ile uluslararası para sisteminin sağlığını ve istikrarını (heath and stability of the international monetary system) korumada uluslar üstü bir organizasyonun sorumlulukları arasında gezinmektedir. Dünya ekonomilerinin ne kadar karmaşık bir şekilde bağlantılı ve birbirine bağımlı olduğu düşünüldüğünde, bir ekonomi çökse bile, bunun diğer ekonomiler üzerinde de kademeli bir etkisi (cascading impact) olacaktır. Bu nedenle, IMF, başka bir Büyük Buhran (Great Depression) benzeri durumdan kaçınmak için, tüm ekonomilerin dikkatle (mindful) izlenmesi gerektiğinin farkındadır.
Şu an itibarıyla, Sri Lanka, borçtan para krizine, hiper enflasyon ve durgunluğa geçiş yapan çalkantılı bir ekonomidir. GSYİH’sının yaklaşık %110’u kadar artan bir kamu borcu vardır. Pakistan ve Sri Lanka benzer durumda olup, 1 dolar yaklaşık olarak 184 Pakistan rupisine ve 320 Sri Lanka rupisine sabitlenmiştir (8). Ne yazık ki, Sri Lanka iflasın eşiğinde (brink of bankruptcy) ve olası bir 17. kurtarma paketi, ihtiyaç duyulan büyülü canlanmayı (magical revival) sağlamak için yeterli görünmemektedir. Kurtarma sırasında ekonomiye nakit/kredi (cash/credit) verilirken, borç ödemeleri de ekonominin daha istikrarlı olduğu bir tarihe ertelenir. Pakistan, Yunanistan ve Zimbabve gibi ülkeler için sorulması gereken soru, bu finansal istikrara ne zaman ulaşılacağıdır.
Bir ülke IMF’ye olan borcunu temerrüde (default) düşürürse, borcun yeniden yapılandırılmasının (re-structuring of debt) ekonomiyi tekrar rayına oturtacağının garantisi yoktur. En fazla, yukarıda bahsedilen Anlaşmanın XXIII. maddesi uyarınca, böyle bir temerrüde düşen ülke için daha fazla borç verme hakkı askıya alınabilir. 1978-2010 döneminde, çoğu birden fazla yeniden yapılandırmadan sonra seri temerrüde (serial defaulter) düşen 41 ülke olmuştur (9). IMF’nin temerrüde düşen bir ülkeye karşı sıkı tedbirler almasının uzun vadede herhangi bir şekilde ekonomik olarak verimli olup olmayacağı ise tartışmalıdır.
Yukarıda bahsedilenler bağlamında, Hindistan ekonomisinin yarattığı destan ise yerindedir. Hindistan ekonomisi 1991’de ciddi bir ödemeler dengesi krizi ile karşı karşıya kalmış; Hindistan’ın döviz rezervlerinde yalnızca 1,1 milyar ABD doları olduğu ve bunun da yalnızca iki haftalık ithalat için yeterli olduğu söylenmiştir. Bu, Hindistan’ın 44 yıllık bağımsızlığında tek bir krediyi bile temerrüde düşürmediği ve katı politikaların kendine güven ilkeleri (strict principles of self-reliance) üzerine formüle edildiği bir zamanda gelmiştir. Koşullar çoğunlukla yeni kurulan hükümet için ateşle yargılanmıştır. Hindistan, IMF’nin kurtarma paketini seçmiş ve ekonomisini IMF koşullarına uygun olarak açmıştır. Hükümet, Hindistan rupisini iki aşamada devalüe etmek (devaluing), döviz rezervlerini desteklemek için altın varlıklarını taahhüt etmek (pledging gold holdings to shore up forex reserves) ve hantal ve genellikle verimsiz lisanslama sürecinde (counter-productive licencing process) bir değişiklik getirmeyi amaçlayan yeni bir ticaret politikası başlatmak gibi bir dizi acil önlem (series of immediate measures) almıştır. Hindistan, oyunun kurallarını değiştiren yeni bir sanayi politikası da benimsemiş ve bu, ülkenin sanayi kollarına ve yabancı yatırıma (foreign investment) yaklaşım biçiminde bazı büyük değişiklikler (massive changes) önererek “raj lisansı” rejiminden uzaklaşılmıştır. Hindistan, ekonomik krizin reform fırsatına dönüştürüldüğü ve krizin ekonomiyi yüksek büyüme yörüngesine oturtmak için IMF koşullarının uygulandığı örneklerden biridir.
Bu nedenle, IMF kurtarmaları, sıkıntılı ekonomiler için bir deli gömleği formülü (straitjacket formula) olarak görülemez. Covid-19 salgını sonrası dünya ekonomileri kırılgan bir haldedir. Ayrıca, devam eden Rusya-Ukrayna ihtilafı nedeniyle stresli ekonomiler daha fazla rahatsızlık yaşamışlardır. Bu ekonomilerin çoğu zaten kurtarma paketlerinden yararlanmış olsa da, finansal iyileşmeye giden yolları (road to financial recovery) ilginç olacaktır.
(Bu çeviride yer alan görüşler yazarına ait olup çalıştığı kurumu bağlamaz, yazarın çalıştığı kurum veya göreviyle ilişki kurulmak suretiyle kullanılamaz. Çevirideki tüm hatalar, kusurlar, noksanlıklar ve eksiklikler yazarına aittir. [İngilizceden Türkçeye çevirisi yapılan metnin orijinal künyesi şöyledir: Bharat Vasani, Paridhi Adani and Rinkel Singh, International Monetary Fund Bailouts: The Sri Lankan Bankruptcy Battle, April 12, 2022, https://corporate.cyrilamarchandblogs.com/2022/04/international-monetary-fund-bailouts-the-sri-lankan-bankruptcy-battle/#more-5938 erişim tarihi 14 Nisan 2022])