Uluslararası vergilemenin basitleştirilmesi
Merhume Annemin (1947-10.07.2023) aziz anısına saygıyla…
(Amerika Birleşik Devletleri merkezli) Vergi Vakfı’nın (elbette kamu maliyesi kuramının) sağlam vergi politikası ilkelerinden biri basitliktir (simplicity(1)); vergi yasalarına uymak, düzenlemek ve uygulamak kolay olmalıdır.
Bu ilkeye, politikacılar tarafından sözde pek çok bağlılık gösterilmesine rağmen, vergi politikasında nadiren uyulur. Çok uluslu şirketler (multinational businesses) birden fazla ülkede yatırım yapıp kâr elde ettiklerinde, uluslararası vergi politikasında (international tax policy) sadelik elde etmek özellikle zordur. Şirketlerin vergi ödediği yerleri yeniden düzenlemeye ve küresel bir asgari vergiyi benimsemeye yönelik mevcut küresel çabalar, bu sorunu daha da kötüleştirmektedir.
Yeni kurallar, son on yıl boyunca kabul edilen çeşitli diğer kuralların üzerine yerleştirilecektir. Binlerce sayfalık yasal belge ve rehberler, birçok işletmeyi cevaplardan çok sorularla baş başa bırakmıştır.
Artık rotayı değiştirmenin ve vergi mükellefleri ile vergi tahsildarları için basitleştirmeyi gerçeğe dönüştürmenin zamanı gelmiştir.
Orada olması istenilen bitkilerin ve istenmeyen yabani otların karışımı haline gelen bir bahçe olduğunu hayal edelim. Ardından, bu bahçede farklı bitkiler istendiği için, diğer bitkiler veya yabani otlar çıkarılmadan yeni tohumlar ekmeye devam edilir. Mahalledeki hiç kimse bu çabalar için iltifat etmezler. Hatta bazıları işaret edip gülebilir.
Uluslararası vergi kurallarında olan da esasen budur. Dijital hizmet vergileri, faiz kesintilerini sınırlandırma kuralları, şirketlerin birimleri arasında satılan ürünlerin fiyatlarının nasıl belirleneceği ile ilgili kurallar, merkez ülkede ek vergileri tetikleyen kurallar ve faaliyetlerin kârla uyumlu hale getirmeyle ilgili kurallar vardır. Amerika Birleşik Devletleri’nin (ABD) de kendi özel asgari vergi üçlüsü vardır. Politika yapıcılar, bu kuralların hiçbirini kaldırmadan, küresel asgari verginin bir parçası olarak yepyeni bir dizi kural getirmeye çalışıyorlar.
Bunun üç farklı maliyeti vardır: ayarlama maliyeti, belirsizlik ve uyum maliyeti (adjustment costs, uncertainty, and compliance costs).
Yeni herhangi bir şey bir miktar ayarlama gerektirecektir, ancak küresel asgari vergi, şirketler ve hükümetler için yeni bir dizi maliyeti temsil etmektedir. Bu, geçmişte vergi yükümlülüğünü hesaplamak için kullanılmamış ilgili verileri araştırmayı, vergi politikası için nadiren kullanılan muhasebe kurallarını öğrenmeyi ve tüm bunları kuralların gereksinimlerini karşılamak için tasarlanmış yeni sistemlerde tutmayı içermektedir.
Belirsizlik kısmen, mevcut yasal çerçevelerle uyum sağlamayan ve yeni kavram ve kuralların gerçek anlamını çözmek için dava açılmasını gerektirebilecek yeni vergi mevzuatından; ayrıca, hareketli hedeflerden ve yönetim organlarının netlik eksikliğinden kaynaklanmaktadır. 2023 yılında yeni kurallar uyarınca vergi mükellefleri sorumlu olsa da, ABD’deki yeni asgari vergi için nihai düzenlemeler henüz ilan edilmemiştir. Küresel asgari vergi kuralları, ülkeler bunları yasalaştırmaya çalışsa bile düzenli olarak güncellenmektedir. Yeni tanımlar ve ileride pek çok yasal soruna yol açacak garip yeni sınır ötesi kurallar içermeleri yardımcı olmuyor.
Uyum söz konusu olduğunda, hem vergi mükellefi hem de vergi tahsildarı dikkate alınmalıdır. Avrupa Parlamentosu için yakın zamanda yapılan bir araştırma(2), vergi uyum maliyetlerinin işletme gelirinin yüzde 1 ila 2’sini oluşturduğunu bulmuş olup; yüzde 10’luk bir kâr marjı elde eden bir işletme için (birçok işletme böyle bir marjdan çok memnun olur), bu da yüzde 10 ila 20’lik kârlar üzerinde bir uyum vergisi anlamına gelir. Toplanan gelire göre uyum maliyetleri, 27 Avrupa Birliği ülkesi ve Birleşik Krallık arasında ortalama %30’dur.
Bu idari yük hem vergi mükelleflerinin hem de vergi tahsildarlarının üzerine düşmektedir. Bugünlerde büyük şirketlerde çalışan, yoğun yasal materyaller ve sürekli değişen kurumlar vergisi standartları arasında gezinmekten başka bir şey yapmayan birçok yetenekli insan bulunmaktadır. Çalışmalarının önemli bir ek gelir getirip getirmediği göz ardı edilmiş gibi görünüyor. Uyumluluğun maliyeti, diğer faydalı faaliyetleri dışarıda bırakır ve yeni yatırımlara, araştırmaya ve yeniliğe yönlendirilebilecek kaynakları kullanmaktadır.
Bazı politika yapıcılar, her ne kadar olması gerekenden çok daha geç olsa da, bu maliyetleri fark etmeye başlıyor. Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organisation for Co-operation and Development; OECD) yıllar boyunca pek çok uluslararası tartışmayı bir araya getirmiş ve kilit politika çalışanlarından bazıları uluslararası vergi kurallarının biraz dikkat edilmesi gerektiğini fark etmeye başlamıştır(3) ki; buna “çözümleme ya da dağınıklığı giderme” (decluttering) projesi diyorlar.
Öyleyse, bahçe hantallaştıysa veya dolap çok dağınık hale geldiyse, politika yapıcılar neyin kalması ve neyin gitmesi gerektiğine nasıl karar vermelidirler?
Politika yapıcıların izleyebileceği iki potansiyel yol vardır. Seçeneklerden biri, risk oluşturma olasılığı daha düşük olan iş ve işlemler için kurallarda cömert istisnalar yapmak olabilir. Bu, vergi mükellefleri ve vergi tahsildarları için pek çok işe yaramaz evrak faaliyetinden kaçınabilir. Adil olmak gerekirse, bu yaklaşım hâlihazırda küresel asgari verginin bazı sınırlı kısımları için kullanılmaktadır.
İkinci ve kesinlikle daha zorlu olan yol ise, politika ortamını gerçekten basitleştirmek olacaktır. Mükerrer kurallar gözden geçirilmeli ve hem vergi mükellefleri hem de hükümetler için yalnızca daha anlaşılır yaklaşım korunmalıdır. Vergilendirme için alternatif bir hesaplamanın [küresel asgari vergi (global minimum tax) gibi] doğası gereği, bazı politika tekrarları olduğu ve bazı şeylerin çöp yığınında olmayı hak ettiği öne sürülür. Sınır ötesi yatırımı daha fazla destekleyen kurallara yönelik bir bakış galip gelmelidir.
Uluslararası vergi politikasını temizlemek (kolaylaştırmak), teknik ve politik liderlik gerektirecektir. Bizi bu düzensiz duruma sokmak için çok fazla kâğıt, mürekkep ve siyasi sermaye harcanmış olup, bizi buradan çıkarmak için çok daha fazlası gerekecektir.
Çok uluslu şirketleri vergilendirmek için eski hükümlere [kontrollü yabancı şirket kuralları (controlled foreign corporation rules) gibi] sahip olan ülkeler, bu kurallar ile yeni asgari vergi kuralları arasındaki tekrarları ortadan kaldırmalıdır. Avrupa Birliği’nde bu, küresel asgari vergi kuralları ile Vergiden Kaçınmayı Önleme Yönergesinin(4) çeşitli katmanları arasındaki örtüşmeyi gözden geçirme biçimini almalıdır.
ABD yasa koyucuları muhtemelen 2017 ve 2022’den kalma yeni kuralların yanında yer alan eski rejimlerle yapacak en çok işi yapıyor. Küresel asgari vergi tartışmanın bir parçası olmasa bile ABD kurallarının basitleştirilmesine öncelik verilmesi gerekecektir.
Ve bu, burada öğrenilmesi gereken genel bir derstir. Mevcut uluslararası vergi kurallarında bu kadar çok karmaşıklığın olmasının bir nedeni, siyasetin politika işini geride bırakmasıdır. Büyük ABD şirketlerini vergilendirmeye hevesli Avrupa’daki politikacılar, şu anda dünya çapında (Avrupa dâhil) çok uluslu şirketlerin üzerine çöken artan karmaşıklığı görmezden gelmişlerdir.
Dünyanın dört bir yanındaki liderlerin, başarılması için basitleştirmenin değerini görmeleri ve bu konuyu dünya çapında ülkelerin karşı karşıya olduğu diğer zorluklarla ilişkilendirmeleri gerekmektedir. Sonuç, vergi hukukunda daha fazla istikrar, daha fazla yasal kesinlik ve vergi mükellefleri ile vergi tahsildarları için daha az idari yük olacaktır.
2023 yılı UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development; Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı) Dünya Yatırım Raporu’nda(5), özellikle Afrika’daki ülkeler ile Asya’daki gelişmekte olan ülkeler için sınır ötesi yatırımlarda ciddi zayıflıklar kaydedilmiştir. Gelişmiş ülkeler arasındaki endişe, hangi ülkenin sübvansiyonlarla diğerlerini geride bırakacağıdır (bunların küresel asgari vergi kurallarının etrafından dolaşacak şekilde tasarlanması beklenmelidir). UNCTAD Dünya Yatırım Raporu’nun 2022 yılı sürümü(6), yeni sınır ötesi kuralların dünya genelinde doğrudan yabancı yatırımların (foreign direct investment-FDI) vergi maliyetlerini %14 artıracağı ve doğrudan yabancı yatırım hacmini %2 azaltacağı konusunda açıktı.
Uluslararası vergi kurallarının basitleştirilmesi (simplifying international tax rules), sağlıklı sınır ötesi yatırımların önündeki tüm zorlukları çözmeyecek, ancak gereksiz hükümleri ortadan kaldırmak, son yıllardaki gidişata göre olumlu bir dönüm noktası olacaktır. Politika yapıcıların her zamankinden daha karmaşık kuralların peşinden koşmayı bırakıp basitleştirme için sıkı çalışmaya başlamalarının tam zamanıdır.
(1) Vergi yasaları; vergi mükelleflerinin uyması, hükümetlerin yönetmesi ve uygulaması bakımından kolay olmalıdır.
(2) “Avrupa Parlamentosu Araştırması” için bkz. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/642353/IPOL_STU(2023)642353_EN.pdf
(3) Bu konuda bkz. https://www.oecd.org/tax/tax-co-operation-for-the-21st-century-oecd-report-g7-may-2022-germany.pdf#page=18
(4) Avrupa Birliği “Vergiden Kaçınmayı Önleme Yönergesi (Anti Tax Avoidance Directive)” için bkz. https://taxation-customs.ec.europa.eu/anti-tax-avoidance-directive_en#:~:text=The%20Anti%2DTax%20Avoidance%20Directive,forms%20of%20aggressive%20tax%20planning.
(5) 2023 yılı “UNCTAD Dünya Yatırım Raporu (World Investment Report)” için bkz. https://unctad.org/publication/world-investment-report-2023
(6) 2022 yılı “UNCTAD Dünya Yatırım Raporu” için bkz. https://unctad.org/publication/world-investment-report-2022