Trump’ın 20 Ocak 2025 tarihli ‘Küresel Asgari Vergi Kararnamesi’ hakkında bilinmesi gereken şeyler
(Yazar: Alan Cole)
Bu hafta, göreve gelen Trump yönetimi, çokuluslu şirketlerin kurumlar vergisinin en az yüzde 15’ini ödemesini sağlamayı amaçlayan ve ‘Sütun 2’ olarak da bilinen küresel asgari vergi anlaşmasına ilişkin birinci gün bir idari kararname (executive order) yayınladı. Bu talimat iki ana unsuru içeriyor: Birincisi, Biden yönetiminin Hazine yetkilileri tarafından verilen politika vaatlerinin, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Kongresi’nin bunları destekleyecek yasalar çıkarması dışında hiçbir etkisinin olmayacağı; ikincisi ise, ABD’nin bölge dışı vergilere misilleme yapabileceğidir.
ABD ile Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (Organisation for Economic Co-operation and Development; OECD) asgari vergi anlaşması arasındaki ilişki karmaşıktır, ancak aşağıda durumu anlamak için en önemli beş unsur yer almaktadır.
ABD vergi yasası, OECD tarafından ilan edilen vergi tabanıyla uyumlu değildir ve bunu yalnızca Kongre değiştirebilir.
Mevcut yasa uyarınca ABD’de hâlihazırda küresel asgari vergi anlaşmasının asgari düzeyine uygun vergi oranları bulunmaktadır. Yüzde 21’lik yurtiçi vergi oranı ve uluslararası gelir üzerindeki efektif vergi oranının 2026 yılında yüzde 16,4’e planlı bir şekilde yükseltilmesiyle ABD, OECD’nin yüzde 15’lik oranını aşmaktadır. Her iki vergi oranı da İkinci Sütun müzakerelerinin başlamasından önceki 2017 yılına aittir. Ancak vergi oranları tek başına uyum için yeterli değildir ki; vergi tabanları(1)da önemlidir. OECD, oran hesaplama yöntemlerini tanımlarken, “vergi” ve “gelir”in tanımlanmasında Amerikalı yasa koyucuların geçmişte yaptıklarından farklı metodolojik seçimler yapmıştır. Sonuç olarak, ABD birkaç alanda [en önemlisi, ABD’nin araştırma ve geliştirme (Ar-Ge) harcamalarına yaklaşımı veya uluslararası gelirin tek bir “karma” (blended) hesaplamada gruplandırılması], OECD spesifikasyonlarından farklı şekilde faaliyet göstermektedir. Bu vergi hükümleri önemlidir ve ABD Kongresi’nin daha önce çıkardığı yasalarda belirtilmiştir. ABD’nin bu hükümleri değiştirmesi için Kongre’nin harekete geçmesi gerekecektir.
ABD vergi yasası genel olarak İkinci Sütun anlaşmasının gerektirdiğinden çok daha katıdır.
Her ne kadar Avrupa ülkeleri genellikle katma değer vergileri yoluyla ABD’den daha yüksek toplam vergi yüküne sahip olsa da, ABD vergi rejimi genellikle şirketlere, yetki alanlarının ilave vergiden kaçınmak için gerektirdiği asgari Sütun 2’den önemli ölçüde daha fazla vergi kesp etmektedir. Yurtiçinde ABD oranı asgari oranın oldukça üzerindedir ve uluslararası düzeyde gider tahsisi ve geri taşınan ve ileriye aktarılanlara ilişkin cömert olmayan kurallar gibi ayrıntılar, küresel maddi olmayan düşük vergilendirilmiş gelir (global intangible low-taxed income; GILTI) rejimini Sütun 2’nin gerektirdiğinden daha külfetli hale getirmektedir. İkinci Sütunun amacı şirketlerden elde edilen genel bir asgari gelir düzeyini talep etmekse, ABD vergi yasası zaten bu hedefle örtüşmektedir. ABD anlaşmanın lafzına olmasa da ruhuna (amacına) uymaktadır.
ABD’nin meşru esas konusunda ayrıştığı ana alan karma uluslararası gelir hesaplamasıdır ki; OECD’nin ülke bazında yaklaşımı, düşük vergili ülkelerdeki geliri izole etme ve bu gelir üzerindeki vergileri “tamamlama” (topping up) konusunda daha güçlüdür; “karma” (blended) ABD yaklaşımı ise küçük tutarlardaki düşük vergilendirilmiş gelirlerin başka yerlerdeki yüksek vergili gelirlerle karışmasına izin vererek, ilave artıştan kaçınılmasını sağlar. Sütun 2’nin savunucuları, ABD’nin ülkeden ülkeye yaklaşımı benimseyerek Sütun 2’nin uygulayıcısı olarak daha aktif bir rol üstlenmesini tercih ederlerdi. Ancak böyle bir yaklaşımın önemli maliyetleri olacaktır: Ülke bazında yöntem çok daha karmaşıktır ve küresel maddi olmayan düşük vergilendirilmiş gelirin cömert olmayan geri taşıma ve ileri taşıma gibi bazı kusurlarını daha da kötüleştirebilir.
Kongre hiçbir zaman anlaşmayı destekleyecek önemli bir yasa çıkarmamıştır.
Trump yönetiminin Sütun 2’nin ABD’de yasal olmadığına dair açıklaması, elbette gerçek bir değişiklikten ziyade statükonun gerçekçi bir tanımıdır. İkinci Sütun gerçekten de ABD’de yasal değildir. Biden yönetimi OECD küresel asgari verginin geliştirilmesini teşvik etse de Kongre, tutarsızlıkları giderecek bir yasa çıkarmamıştır. Bazı durumlarda bunu yapmaya bile kalkışmamıştır. ABD vergilerinde yapılan en kritik değişiklik, ülke bazında küresel maddi olmayan düşük vergilendirilmiş gelir hükmü, en azından Biden yönetiminin bütçesinde ve Build Back Better (Daha İyi Yeniden İnşa Planı) taslaklarında mevcuttu. Sonuçta küresel maddi olmayan düşük vergilendirilmiş gelir değişikliklerini kaçırarak başka mevzuata ayrıştırıldı. Ve ABD Ar-Ge rejimi ile anlaşmanın koşulları arasında görünen çatışma gibi diğer konular da tamamen ele alınmadan kaldı. Bu nedenle Biden Hazinesi’nin OECD’ye yönelik taahhütleri, yalnızca yürütme organının yapabileceklerinin sınırlarını değil, aynı zamanda Kongre’nin hangi yasaları çıkarabileceğine ilişkin makul beklentileri de büyük ölçüde aşmıştır.
Anlaşma ABD açısından önemli bazı olumsuzluklar içermektedir.
Sütun 2 anlaşmasının ABD açısından iki potansiyel dezavantajı vardır ki; Başkan Trump bunu reddetse bile her ikisi de işler durumda olabilir. Birincisi, ABD şirketlerine uygulanan yabancı kurumlar vergisinin artması, ABD’li hissedarların gelirlerinin ve ABD Hazinesi’nin vergilerinin azalmasına yol açacaktır çünkü ABD yasaları ödenen yabancı vergiler için vergi kredisi sunmaktadır. Genel olarak, ne kadar çok yabancı vergi ödenirse, o kadar çok kredi sunulur. İkincisi, potansiyel olarak mali egemenliğin kaybedilmesi (potential loss of fiscal sovereignty) söz konusudur ki; tam olarak uyum sağlamak için ABD’nin önemli yerel vergi politikalarını etkili bir şekilde yabancılara devretmesi gerekecektir.
ABD, anlaşmanın ABD gelirlerine uygulanması halinde ana uygulama mekanizmasına karşı misillemede bulunabilir ve ABD ayrıca OECD üyelerinin uyguladığı diğer ayrımcı vergilere karşı da misillemede bulunabilir.
Sütun 2 anlaşması, uyumlu olmayan ülkeleri uyuma teşvik etmeyi amaçlamaktadır. Bir mekanizma (katılımcı ülkelerin kendi şirketlerine nasıl davrandığına ilişkin İkinci Sütun kuralları) nispeten tartışmasızdır; ülkelerin yurtdışında kazandıkları gelirler üzerinden bile kendi şirketlerini vergilendirmelerine izin verilmektedir. Bununla birlikte Sütun 2 aynı zamanda Düşük Vergilendirilen Ödeme Kuralı (undertaxed profits rule-UTPR) olarak bilinen benzeri görülmemiş bir bölge dışı uygulama mekanizması da sunmaktadır. Bu kural, ülkelerin diğer yargı bölgelerinde yüzde 15’in altında vergi yükü ödeyen şirketlerden, kendi şirketleri olmasalar ve söz konusu yargı yetkileri üzerinde yetkileri olmasa bile ekstra vergi almalarına olanak tanıyacaktır. Birkaç durumda (özellikle Ar-Ge’ye yoğun harcama yapan ABD şirketleri) ABD şirketlerinin Düşük Vergilendirilen Ödeme Kuralına uygun olması mümkündür. Kongre Cumhuriyetçileri ve şimdi de Trump yönetimi, ABD’nin, ABD şirketlerine uygulanması halinde Düşük Vergilendirilen Ödeme Kuralına misilleme yapmasını savunmuşlardır.
Düşük Vergilendirilen Ödeme Kuralına ek olarak, Kararnamenin geniş dili, ABD şirketlerine karşı ayrımcılık yapan dijital hizmet vergilerinin (digital services taxes) de misillemeye yol açabileceğini öne sürmektedir. Dijital hizmet vergileri kısmen Sütun 2’den ayrı bir konudur ancak kısmen bağlantılıdır ki; ayrı bir uluslararası anlaşma olan Sütun 1’in durağan ivmesi genellikle dijital hizmet vergilerini dayatmak için bir gerekçe olarak kullanılmaktadır. ABD, Biden yönetimi altında da dijital hizmet vergileri ile mücadele etmek için zaten harekete geçmiş olup, bu nedenle ikincisinin mutlaka Trump’ın selefine göre bir duruş değişikliği olduğu söylenemez.
Misilleme, Sütun 2’ye uyumdan farklı olarak Kongre’nin harekete geçmesini gerektirmez. Kongre, 1930’lardaki Fransız vergi yasasına cevaben, neredeyse bir yüzyıl boyunca, ayrımcı yabancı vergilere karşı misilleme yapma yetkisini başkana devretmiştir ki; mevcut dijital hizmet vergilerine karşı misilleme hızla gelebilir; idari Trump kararnamesi, Hazine Bakanlığı’na yabancı vergilerde ayrımcılık olup olmadığını incelemesi için 60 gün süre vermektedir.
Trump yönetiminin açıklaması, Kongre’nin daha sonra ABD yasalarını Sütun 2 ile daha uyumlu hale getirmek için değiştirebileceği olasılığını açık bırakmaktadır. Tam uyum son derece olası değildir, ancak ABD’nin hâlihazırda kabaca takip ettiği uluslararası bir anlaşma yerine misillemeyi artırmak yerine, bir veya iki göstermelik taviz ve ardından yumuşama tercih edilebilir. Yerli ve yabancı politika yapıcılar süreçlerden ziyade sonuçlara öncelik vermeli ve ABD ile OECD yaklaşımları arasındaki ufak farklılıklarla yaşamayı öğrenmelidir.
Bu çeviri bağlamında aşağıdaki çalışmalara da bakılabilir:
- Umberto Lorenzi (Türkçe Çeviri: Yavuz Akbulak), İtalyan İş Dünyasının ‘Vergilendirmede Basitleştirme Önlemleri’ Çağrısı [Panel Sonuçları], Vergi Algı, 23.12.2024; Legal Blog, 16 Aralık 2024.
- Yavuz Akbulak, Küresel Asgari Vergilendirmede Sütun İki Model Kuralları (Pillar Two model rules), Leges Eğitim Blogu, 06 Mart 2022.
(1) Çevirenin Notu: Vergi tabanı, bir vergi makamı tarafından vergiye tabi olan gelir, mülk, varlık, tüketim, işlem veya diğer ekonomik faaliyetlerin toplam tutarıdır. Dar bir vergi tabanı tarafsız olmayıp verimsizken; geniş bir vergi tabanı ise, vergi idaresi maliyetlerini azaltır ve daha düşük oranlarla daha fazla gelir elde edilmesine olanak tanır.
