“Ödenek üstü harcama” uygulaması tarihe gömüldü
Bütçe hakkı
Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler, yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin toplanması ve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyen kanunlardır. Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı bütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ile verdiği yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir.(1)
Ödenek üstü harcama
Bununla birlikte bugüne kadar yıllar boyunca yürütmenin bütçe kanunuyla belirlenen ödeneklerin üzerinde yaptığı ve “ödenek üstü” olarak ifade edilen harcamalar, ilgili yıla ilişkin kesin hesap bütçe kanunlarının görüşülmesi sırasında TBMM tarafından verilen “tamamlayıcı ödeneklerle” kapatılmış ve TBMM kendi bütçesinin hesabını soramamıştır.
Bunun doğal sonucu olarak da 5018 sayılı sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 20. maddesindeki “Kamu idarelerinin, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamayacağına” ve 70. maddesindeki “ödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlara” ilişkin hükümler fiilen hükümsüz kalmışlardır.
İlk Anayasa Mahkemesi Kararı
2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanununun 4. maddesinin üçüncü fıkrasıyla, kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere tamamlayıcı ödenek verilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğu iddiasıyla CHP Milletvekilleri tarafından 2020 yılında Anayasa Mahkemesinde (AYM) iptal davası açılmıştır.
Bu başvuru üzerine AYM, kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesi sırasında TBMM tarafından ödenek üstü giderleri karşılamak üzere tamamlayıcı ödenek verilmesini “bütçe hakkıyla bağdaşmadığı için”Anayasa’ya aykırı bulmuştur.
AYM Kararı sonrası gelişmeler
Bu karar, AYM kararlarının geriye yürümeyeceği kuralı nedeniyle 2018 yılı bütçesine ilişkin olarak bir sonuç doğurmamakla birlikte geleceğe yönelik olarak iki yönden etkili olmuştur.
Öncelikle 2023 yılı Eylül ayı sonunda yayınlanan bu karar nedeniyle hem Hazine ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü hem de Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı 2023 yılı Kesin Hesap Kanunu hazırlıklarına yönelik olarak birer genelge yayınlayarak idarelerden ödeneklerini ve harcamalarını gözden geçirerek yılsonuna ödenek üstü harcama bırakmamaları için gerekli ödenek aktarma taleplerinde bulunmaları hususunda idareleri uyarmıştır. Nitekim 17 Ekim 2024 tarihinde TBMM’ye sunulan 2023 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu Teklifinde ödenek üstü harcama görülmemektedir.
Ancak konu burada kapanmamıştır.
Anayasa Mahkemesinin 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanununa ilişkin verdiği iptal kararı, Resmî Gazete’de 2023 yılında ve 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu Teklifinin TBMM’ye sunulmasından sonra yayınlanmıştır. Bu nedenle de 2022 yılında ödenek üstü harcama yapan kurumların fazla harcamaları, yılı içinde ödenek aktarması yoluyla kapatılamamıştır. Böyle olunca da bu teklifin TBMM görüşmeleri sırasında Plan ve Bütçe Komisyonunda verilen bir önerge ile ödenek üstü harcamalar için eskiden olduğu gibi tamamlayıcı ödenek verilmesi yerine diğer kurumların iptal edilecek ödenekleri ile mahsuplaştırılması şeklinde bir geçici çözüm bulunmuştur.
İkinci Anayasa Mahkemesi Kararı
CHP Milletvekilleri yine benzer şekilde 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanununun 4. maddesinin ikinci fıkrasıyla, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerinin “kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının” da Anayasa’ya aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde iptal davası açmışlardır.
Anayasa Mahkemesi bu uygulamayı da aynen önceki kararında olduğu gibi “bütçe hakkıyla bağdaşmadığı için”Anayasa’ya aykırı bulmuştur.
Sonuç
Sonuç olarak AYM bir Anayasa’ya aykırılığı daha tespit etmiş ve ödenek üstü harcama yapılmasına fiilen izin veren ve bütçe hakkıyla bağdaşmayan uygulamayı tarihe gömmüştür.
(1) (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26).