Vergi, Maliye, Ekonomi, Sosyal Güvenlik, Ticaret Hukuku Hakkındaki Herşey

Araştırmalar

Yavuz AKBULAK
Yavuz AKBULAK
212OKUNMA

Küresel Vergi Kaçakçılığı Raporu-2024 (Yönetici Özeti)

Annette Alstadsæter, Sarah Godar, Panayiotis Nicolaides ve Gabriel Zucman
(Türkçe Çeviri: Yavuz Akbulak-SPK Başuzmanı)(1)

Ülkeler son 10 yılda uluslararası vergi kaçakçılığını azaltmak için büyük girişimlerde bulundu. Bu çabalar arasında, uzun süredir ütopik sayılan yeni bir uluslararası işbirliği biçiminin yaratılması (2017’den bu yana yürürlükte olan ve 2023’te 100'den fazla ülke tarafından uygulanan otomatik, çok taraflı banka bilgileri alışverişi) ve 2021’de 140’tan fazla ülke ve bölge tarafından onaylanan, çokuluslu şirketlere yönelik küresel asgari vergiye ilişkin çığır açan uluslararası anlaşma yer almaktadır.

Ancak bu gelişmelerin önemine rağmen bu yeni politikaların etkileri hakkında çok az şey bilinmektedir. Küresel vergi kaçakçılığı düşüyor mu yoksa artıyor mu? Yeni sorunlar ortaya çıkıyor mu ve eğer öyleyse bunlar nelerdir? Bu sorular, artan gelir ve servet eşitsizliği, Covid-19 sonrası bağlamda yüksek kamu borcu ve iklim değişikliğiyle mücadele ve sağlık, eğitim ve kamu altyapısını finanse etmek için büyük hükümet geliri ihtiyaçları bağlamında büyük önem taşımaktadır.

Bu raporda(2), benzeri görülmemiş bir uluslararası araştırma işbirliği ve önemli veri iyileştirmeleri sayesinde bu sorunlar ele alınmaktadır. 2021 yılında uluslararası vergi konularında benzersiz uzmanlığa sahip bir araştırma laboratuvarı olarak kurulan Avrupa Birliği Vergi Gözlemevi personeli tarafından hazırlanan bu rapor, dünya çapında 100’den fazla araştırmacının, genellikle vergi idareleriyle ortaklaşa yürüttüğü çalışmaları özetlemektedir. Bu çalışma, çokuluslu şirketlerin faaliyetlerine (ülke bazında raporlar gibi) ve son on yılın politika girişimleri ile yaratılan denizaşırı hane halklarının zenginliğine (banka bilgilerinin otomatik alışverişinden) ilişkin yeni verilerin mevcudiyetinden yararlanmaktadır. Bu rapor, bu bilgilendirici büyük patlamanın değerlendirmesini yapmaya yönelik ilk sistematik girişimdir.

Başlangıçta bu raporun dar anlamda dolandırıcılık bağlamında vergi kaçakçılığı çalışmasıyla sınırlanmadığı açıkça belirtilmelidir. Ayrıca her türlü vergiden kaçınma biçimi de kapsanmamaktadır. Odak noktası, son on yılda uluslararası politika yapımının odak noktası olan konular, küreselleşmenin çokuluslu şirketlerin ve yüksek net değere sahip bireylerin vergilendirilmesinde ortaya çıkardığı zorluklardır. Ele alınan uygulamalardan bazıları açıkça yasa dışıdır; örneğin offshore banka hesaplarından kazanılan gelirin bildirilmemesi. Diğerleri ise yasal olarak vergiden kaçınma ile vergi kaçırma arasındaki gri bölgede bulunmaktadır; örneğin kârın hiçbir ekonomik içeriği olmayan paravan şirketlere kaydırılması gibi. Zengin bireyleri cezbetmek amacıyla tasarlanmış özel vergi rejimlerinden yararlanmak için yurt dışına taşınmak gibi diğerleri açıkça yasaldır. Ancak bunların hepsi, küreselleşmeden en çok yararlanan ekonomik aktörlerin vergi oranlarını daha da düşük seviyelere indirmesine, hükümet gelirlerinin azalmasına ve eşitsizliğin artmasına olanak tanımaktadır. Her durumda söz konusu olan, küreselleşmenin ve modern vergi sistemlerinin sosyal sürdürülebilirliği sorunudur.

Raporda kutlamaya değer olumlu gelişmelerin yanı sıra gerilemeler ve ele alınmamış önemli sorunlar da ortaya çıkarılmaktadır.

  • Birincisi, zengin bireylerin offshore vergi kaçakçılığı azalmıştır. Otomatik banka bilgileri alışverişi sayesinde, offshore vergi kaçakçılığının son 10 yılda yaklaşık üç kat azaldığı tahmin edilmektedir. Bu başarı, siyasi iradenin olması halinde vergi kaçakçılığına karşı hızlı ilerleme kaydedilebileceğini göstermektedir.
  • İkincisi, 2021 yılı için büyük umutlar uyandıran çokuluslu şirketlere uygulanan %15’lik (yüzde 15) küresel asgari verginin önemli ölçüde zayıflatılmasıdır. Başlangıçta küresel kurumlar vergisi gelirlerini %10’a yakın bir oranda artırması beklenirken, büyüyen boşluklar listesi, beklenen gelirleri 2 kat (ve %20’lik kapsamlı minimum vergiye göre 3 kat) azaltmıştır.
  • Üçüncüsü ise, yasallık sınırındaki gri bölge kaçakçılığı da dâhil olmak üzere vergi kaçakçılığı yurt içinde giderek daha fazla yaşanmaktadır. Küresel milyarderler, gelir vergisinden kaçınmak için sıklıkla paravan şirketlerin kullanılması nedeniyle, servetlerinin %0 ila %0,5’i kadar efektif vergi oranlarına sahiptirler. Mevcut vergi sistemlerinin sosyal kabul edilebilirliğini zayıflatma riski taşıyan bu duruma çözüm bulmak için bugüne kadar ciddi bir girişimde bulunulmamıştır.

Bu raporda belirlenen sorunları çözmek için altı öneride bulunulmaktadır. Bu konudaki önemli tekliflerden biri, milyarderlere, servetlerinin %2’sine (yüzde iki) eşit olacak şekilde küresel bir asgari vergi uygulanmasıdır. Bu önlemin gelir potansiyeline ilişkin ilk tahmini sunulmakta ve yıllık 250 milyar dolara yakın bir gelir elde edileceği (3 binden az kişiden) gösterilmektedir. Çokuluslu şirketlere yönelik, boşluklardan arındırılmış, güçlendirilmiş küresel asgari vergi, yılda 250 milyar dolar daha getirecektir. İlgili büyüklüklere dair bir fikir vermek gerekirse, son araştırmalar, gelişmekte olan ülkelerin iklim değişikliğinin zorluklarını ele almak için yılda 500 milyar dolar ilave kamu gelirine ihtiyaç duyduğunu tahmin etmektedir ki; bu ihtiyaçlar, dolayısıyla önerilen iki ana reformla tam olarak karşılanabilir. [Olası itirazlar da dâhil olmak üzere tüm teklifler Raporun 5. Bölümünde ayrıntılı olarak açıklanmıştır.]

Bu raporun ana mesajı vergi kaçakçılığının bir doğa yasası değil, bir politika tercihi olduğudur. Birbirine bağlı uluslar olarak, bunun büyümesine izin verecek herkese açık politikalar ya da onu frenlemek için koordinasyon seçilebilir. İddialı küresel anlaşmaların başarısız olması durumunda, tek taraflı eylemlerle büyük ilerleme kaydedilmesi de mümkündür.

Küresel vergi kaçakçılığı ve uluslararası vergi rekabetinin dinamiğine ilişkin yeni altı ana bulgu

Bu raporda, uluslararası vergi kaçakçılığı ve vergi rekabetinin dinamiği hakkında altı yeni bulgu ortaya koyuluyor. Başlangıçta, son yıllarda kaydedilen veri ilerlemesine rağmen, mevcut veri kaynaklarının hâlâ kusurlu olduğunu vurgulamakta fayda vardır. Sonuçlar bu nedenle zorunlu olarak geçici ve öncü niteliktedir. Şirket kârları, zenginlikleri ve farklı sosyo-ekonomik grupların, özellikle de dağıtımın en üst kademesindekilerin efektif vergi oranlarına ilişkin daha fazla ve daha iyi kamu istatistiklerine ihtiyaç bulunmaktadır. Bu sınırlamalara rağmen hâlihazırda altı sağlam model ortaya çıkmaktadır.

Bulgu #1: Otomatik bilgi alışverişi, gerçek bir atılım

Otomatik banka bilgileri alışverişi sayesinde offshore vergi kaçakçılığı 10 yıldan kısa bir süre içinde yaklaşık üç kat azalmıştır. 2013 yılından önce hane halkı, dünya çapındaki vergi cennetlerinde dünya gayrisafi yurtiçi hâsılasının (GSYH) %10’una eşdeğer mali servete sahipti; bunların büyük bir kısmı vergi makamlarına beyan edilmiyordu ve yüksek net değere sahip bireylere aitti. Bugün hâlâ dünya GSYH’sinin %10’una denk gelen offshore hane halkı mali serveti vardır, ancak işbu raporun merkezi senaryosunda bunun yalnızca %25’i vergiden kaçmaktadır. Uyumsuzluktaki bu azalma, eğer siyasi irade varsa, vergi kaçakçılığına karşı hızlı ilerleme kaydedilebileceğini gösteren büyük bir başarıdır.

Bu ilerlemeye karşın, iki ana sorun nedeniyle offshore vergi kaçakçılığı devam etmektedir. Bunlardan birincisi, ister offshore finans kurumlarının uyumsuzluklarından ister banka bilgilerinin otomatik alışverişinin tasarımındaki sınırlamalardan kaynaklansın, rapor edilmekten kaçan finansal varlıklara sahip olmak hâlâ mümkündür. Birçok offshore finans kuruluşu, yükümlülüklerine tam olarak uyuyor ancak diğerleri, müşteri tabanlarını kaybetme ve yabancı vergi makamlarından gerçek bir tehditle karşılaşmama korkusuyla yetersiz kalabiliyor. İkincisi ise, tüm varlıklar banka bilgilerinin otomatik değişimi kapsamında değildir. Son araştırmalar, finansal varlıklarını offshore bankalarda saklayan bazı kişilerin, varlıklarını teminat dışı varlıklara, en önemlisi de gayrimenkullere kaydırarak bu boşluklardan nasıl yararlandıklarını ortaya koymaktadır.

Bulgu #2: Şu ana kadar politikaların gözle görülür bir etkisi olmadan, büyük tutarlardaki kârın vergi cennetlerine kayması

Sürekli olarak büyük tutarda kâr vergi cennetlerine aktarılmaktadır: 2022’de tam 1 trilyon dolar. Bu, çokuluslu şirketlerin ana merkezlerinin bulunduğu ülke dışında elde ettiği tüm kârların %35’ine eşdeğerdir. Bu kaymanın yol açtığı kurumlar vergisi geliri kayıpları oldukça ciddi olup, küresel olarak toplanan kurumlar vergisi gelirlerinin neredeyse %10’una eşdeğerdir. ABD’li (Amerika Birleşik Devletleri) çokuluslu şirketler küresel kâr aktarımının yaklaşık %40’ından sorumludur, Kıta Avrupası ülkeleri de bu kaçakçılıktan en çok etkilenenler gibi görünmektedir

İddialı politika girişimlerine rağmen kâr aktarımında çok az ‘azalma’ emaresi görülmektedir. 2015 yılında OECD, Matrah Aşındırma ve Kâr Aktarımı’nı (BEPS) uygulamaya koymuş ve 2017 yılında da ABD, ABD’deki çokuluslu şirketlerin kâr aktarımını azaltmak için (kurumlar vergisi oranını %35’ten %21’e düşürürken) önlemler uygulamaya koymuştur. Ancak Matrah Aşındırma ve Kâr Aktarımı (BEPS) sürecinin başlamasından 7 yıl ve ABD yasalarının yürürlüğe girmesinden 5 yıl sonra, küresel kâr aktarımının çok az değiştiği görülmektedir. Bu kayma nedeniyle küresel vergi geliri kaybının, toplanan kurumlar vergisi gelirinin yaklaşık %10’unda sabit kaldığı görülmektedir. Bu, son on yıldaki politika girişimlerinin hiçbir etkisinin olmadığı anlamına gelmiyor: bu politikalar olmasaydı, kâr aktarımı bugün daha da yüksek olabilirdi.

Bulgu #3: Küresel asgari verginin önemli ölçüde zayıflaması

2021 yılında 140’tan fazla ülke ve bölge, çokuluslu kârlara %15 oranında öncü bir asgari vergi uygulamayı kabul etmiştir. Bu çığır açıcı bir gelişmedir: İlk kez uluslararası bir anlaşmayla, kârlara uygulanan belirli vergilerin ne kadar düşük olabileceğine dair bir zemin koyulmaktadır. Daha önce politika yapıcılar vergi matrahının tanımını düzenlemeye, ülkeler arasındaki kâr tanımındaki tutarsızlıkları gidermeye ve kârların uluslararası düzeyde tahsisini iyileştirmeye çalıştılar; ancak vergi politikasının temel unsuru olan vergi oranları konusunda bir anlaşma sağlanamamıştır.

Bu arada 2021’deki siyasi anlaşmadan bu yana, küresel asgari vergi, giderek artan boşluklar listesi nedeniyle önemli ölçüde zayıflamıştır. Mevcut durumda küresel asgari vergi, 2021’de belirlenen ilkelere göre kendisinden beklenebilecek vergi gelirinin yalnızca bir kısmını oluşturacaktır: küresel kurumlar vergisi gelirinin %5’inden azı, buna karşın %15’lik bir oran ile %9 ve herhangi bir yasal boşluk yok ve %20’lik bir vergi oranı ile %16’dan fazlası. Daha da endişe verici olanı, küresel asgari verginin hâlâ kurumlar vergisinde dibe doğru bir yarışa izin vermesidir (ve bunu güçlendirebilir), çünkü firmaların düşük vergili ülkelerde yeterli gerçek faaliyete sahip oldukları sürece efektif vergi oranlarını %15’in altında tutmalarına olanak tanımaktadır. Ekonomik öze yönelik bir değişiklik olan bu muafiyet, çokuluslu şirketlere üretimi çok düşük vergi uygulayan ülkelere kaydırmaları ve bunun karşılığında vergi cennetleri için oranları %15’in altında tutmaları için teşvikler sağlamaktadır.

Bulgu #4: Devlet gelirleri ve eşitsizlik üzerinde olumsuz etkiler yaratan yeni vergi rekabeti biçimlerinin ortaya çıkması

Hükümet gelirlerini ciddi şekilde etkileyen yeni agresif vergi rekabeti biçimleri ortaya çıkıyor. Son 15 yılda birçok ülke, özellikle hareketli olarak algılanan belirli sosyoekonomik grupları çekmek için tercihli vergi rejimleri uygulamaya koymuştur. Tek ülke perspektifinden bakıldığında, bu strateji vergi tahsilatını geliştirebilir ve yurtiçi faaliyetleri artırabilir. Ancak küresel olarak bu politikalar negatif toplamlıdır: Bir ülkenin çektiği vergi mükellefleri diğerinde vergi matrahını aynı miktarda azaltır ve küresel vergi geliri tahsilatı düşer. Özel rejimler öncelikle varlıklı bireyleri hedef aldığından vergi sistemlerinin artan oranlılığını azaltarak eşitsizliği körüklemektedir. Yararlanıcı başına vergi tasarrufu ve ülkelerin mali maliyetleri yüksektir.

Yeşil enerji üreticileri için devam eden sübvansiyon yarışı, küresel asgari kurumlar vergisinden elde edilen gelir kazançlarını fazlasıyla telafi edebilir. Çin devlet yardımlarının artması ve ABD’deki Enflasyonu Azaltma Yasası ile tetiklenen dünya çapındaki ülkeler, yeşil enerji üreticilerine giderek daha fazla sübvansiyon sunmaktadır. Bu yarış, standart vergi rekabetinden (tüm şirket kârları için vergi oranının düşürülmesi) daha arzu edilir çünkü pozitif toplamlı çok önemli bir yönü vardır: sıfır karbonlu küresel ekonomiye geçişi hızlandırma potansiyeline sahiptir. Ancak aynı zamanda standart vergi rekabetiyle aynı sorunların bazılarını da gündeme getirmektedir. Devlet gelirlerini tüketmekte ve eşitlikçi önlemlerle desteklenmediği takdirde, gelir dağılımının en üst sıralarında yer alan hissedarların vergi sonrası kârlarını artırarak eşitsizliğin artması riskiyle karşı karşıya kalmaktadır.

Bulgu #5: Küresel milyarderlerin çok düşük efektif vergi oranlarından yararlanmaları

Vergi idareleriyle ortaklaşa yürütülen öncü araştırmalar, küresel milyarderlerin servetlerinin %0 ila %0,5’i kadar çok düşük kişisel efektif vergi oranlarına sahip olduğunu göstermektedir. Kişisel vergiler, mevcut olduğu takdirde tüm gelir vergilerini ve servet vergilerini içerir. ABD gibi bir ülkede milyarderlerin efektif kişisel vergi oranı %0,5’e yakın görünürken, Fransa gibi bir ülkede bu oran %0’a yakın görünmektedir. Gelirin bir kısmı olarak ifade edildiğinde ve kişisel vergilerin (kurumlar vergileri, tüketim vergileri, ücret vergileri vb. dâhil) ötesinde devletin her kademesinde ödenen tüm vergiler dikkate alındığında, milyarderlerin efektif vergi oranları diğer tüm nüfusunkinden önemli ölçüde düşük görünmektedir.

Milyarderlerin düşük efektif vergi oranlarına sahip olmasının temel nedeni, çoğu ülkede (hepsinde olmasa da) gelir vergisinden kaçınmak için kişisel servet sahibi şirketleri kullanabilmeleridir. Bu ülkelerde, bir holding şirketi kullanmak, temettü dağıtan halka açık şirketlerin varlıklı sahiplerinin bu temettüler üzerinden vergi ödemekten kaçınmalarına olanak tanımaktadır. Bu holding şirketleri vergiden kaçınma ve vergi kaçırma arasındaki gri bölgededir. Gelir vergisinden kaçınmak amacıyla yaratıldıkları ölçüde meşru olarak kaçakçılığa daha yakın görülebilirler. Amerika Birleşik Devletleri gibi bazı ülkeler bu uygulamaya tolerans göstermemekte ve kişisel holding şirketleri aracılığıyla kazanılan temettüleri otomatik olarak gelir vergisine tabi tutmaktadır.

Bulgu #6: Milyarderlere uygulanan küresel asgari vergi büyük meblağları artıracaktır

Milyarderlere servetlerinin %2’sine eşit bir asgari vergi bu kaçakçılığı giderecek ve 3 binden az kişiden yaklaşık 250 milyar dolar gelir elde edilecektir. Bilindiği kadarıyla, böyle bir teklif ilk kez ayrıntılı ve sayısal hale getirilmekte olup; aslında milyarderlerin şu anda ödediği vergi tutarına ilişkin veriler olmadan bunu yapmak zordu. Bu tekliften etkilenen vergi mükelleflerinin sayısı çok azdır ve bu vergi mükellefleri için vergi oranı (%2) hâlâ çok mütevazı olacaktır; karşılaştırma yapmak gerekirse, küresel milyarderlerin serveti 1995 yılından bu yana yılda ortalama %7 oranında büyümüştür (enflasyon hariç). Öyle bile olsa, servetin dağılımın en üstünde yoğunlaşması ve milyarderlerin mevcut vergi oranlarının düşük olması nedeniyle gelir potansiyeli büyüktür. [Uygulama sorunları Raporun 5. Bölümünde ayrıntılı olarak tartışılmaktadır.]

Küreselleşmeyi vergi adaletiyle bağdaştırmak için altı öneri

Bu raporda yukarıda tanımlanan sorunlara çözüm bulmak için altı öneride bulunulmaktadır. Bu önerilerin ortak teması, çokuluslu şirketlerin ve varlıklı bireylerin vergi açığının azaltılmasına odaklanılmasıdır. Vergi açıkları, bu aktörlerin bugün vergi olarak ödedikleri miktar ile asgari vergilerin iyi bir şekilde uygulanması halinde ödeyecekleri miktar arasındaki farktır. Çokuluslu şirketlerin ve varlıklı bireylerin vergi açıklarının azaltılması, yalnızca büyük miktarda devlet geliri sağlamakla kalmaz, aynı zamanda küreselleşmenin sosyal sürdürülebilirliğinin arttırılmasına da katkıda bulunur. Öneriler şunlardır:

  1. Asgari kurumsal vergilendirmeye ilişkin uluslararası anlaşmanın %25’lik bir oran uygulayacak şekilde yeniden düzenlenmesi ve vergi rekabetini teşvik eden boşlukların ortadan kaldırılması;
  2. Dünyadaki milyarderler için servetlerinin %2’sine eşit yeni bir küresel asgari vergi getirilmesi;
  3. Bir ülkede uzun süredir ikamet eden ve düşük vergili bir ülkeye taşınmayı seçen zengin kişileri vergilendirecek mekanizmalar oluşturulması;
  4. Çokuluslu şirketlerin ve milyarderlerin vergi açıklarının bir kısmının, bu konularda küresel anlaşmaların başarısız olması durumunda tahsil edilmesine yönelik tek taraflı tedbirlerin uygulanması;
  5. Vergi kaçakçılığıyla daha iyi mücadele etmek için Küresel Varlık Kaydının oluşturulması,
  6. Ekonomik esas ve istismar karşıtı kuralların uygulanmasının güçlendirilmesi.

Bu politikaların bazıları mevcut uluslararası çerçevelere dayanmakta olup; kısa veya orta vadede uygulanabilir niteliktedir; diğerleri ise daha uzun ufuk perspektifini benimsemektedir. Küresel asgari kurumlar vergisinin %15 olması, sınırlamalarına rağmen, uzun süredir ütopik görülen asgari vergi oranları konusunda uluslararası anlaşmanın mümkün olduğunu göstermektedir. Aynı yaklaşım hızla milyarderlere de uygulanabilir. Ayrıca, daha iddialı ve muhtemelen daha fazla zaman gerektirecek seçeneklerin yanı sıra, ülkeler tarafından tek taraflı olarak uygulanabilecek ancak uluslararası anlaşmalarda bazı değişiklikler gerektirebilecek seçenekler de değerlendirilmektedir.

Uluslararası işbirliği her zaman tercih edilir, ancak gerçek anlamda küresel anlaşmalar başlangıç noktası değil son nokta olmalıdır. Bazı ekonomik aktörlerin statükoyu korumaya gösterdiği ilgi göz önüne alındığında, başlangıçtan itibaren oybirliği konusunda ısrar etmek olasılıklar alanını ciddi şekilde sınırlamaktadır. Bunun yerine yakın tarih, tek taraflı eylemin (veya önde gelen bir grup ülkenin çok taraflı eyleminin) sonunda neredeyse küresel anlaşmaların yolunu açabileceğini göstermektedir. Tek taraflı eylem, eğer ekonomik açıdan sağlam temellere sahipse, küresel işbirliğini engellemek yerine hızlandırabilir. Raporda, yüksek net değere sahip bireyleri ve çokuluslu şirketleri vergilendirmeye yönelik tek taraflı önlemlerin uygulanabilirliği ve gelir potansiyeli hakkında ayrıntılı bir tartışma sunulmaktadır. Yaygın görüşün aksine, uluslararası koordinasyon olmasa bile iddialı önlemlerin alınması mümkündür.

(1) Bu çeviride yer alan görüşler “Global Tax Evasion Report 2024” raportörleri ‘Annette Alstadsæter, Sarah Godar, Panayiotis Nicolaides ve Gabriel Zucman’a ait olup çevirenin çalıştığı kurumu bağlamaz, çevirenin çalıştığı kurum veya göreviyle ilişki kurulmak suretiyle kullanılamaz. Türkçe çevirideki tüm hatalar, kusurlar, noksanlıklar ve eksiklikler çevirene aittir.
(2) Rapor için bkz. “Global Tax Evasion Report 2024, Foreword by Joseph Stiglitz, Coordinated by Annette Alstadsæter Sarah Godar Panayiotis Nicolaides Gabriel Zucman, EU Tax Observatory, https://www.taxobservatory.eu/www-site/uploads/2023/10/global_tax_evasion_report_24.pdf  erişim tarihi 20 Mayıs 2024”.

Yorumlarınızı Bize Yazınız

Soru Sor