Karbon fiyatlandırması ve emisyon ticaret sistemi
HUV niçin bu panelde?...(1)
Maliye Hesap Uzmanları Vakfı, meslek mensuplarına yönelik bir sivil toplum kuruluşu olarak öncelikle alanına giren konular başta olmak üzere, ülke sorunlarıyla ve konularıyla ilgili çalışmalara öncülük etmektedir.
1945 yılında kurulup bir KHK ile 2011 yılında 646 sayılı KHK ile Maliye Teftiş Kurulu ve Devlet Planlama Teşkilatı gibi köklü ve güçlü kuruluşlarla birlikte kapatılan Hesap Uzmanları Kurulu mensuplarının kurduğu köklü bir kuruluş olarak Vakfımız çok nitelikli araştırmalara ve çalışmalara imza atmaktadır.
Her yılın 29 Mayıs tarihinde yaptığımız kuruluş etkinlikleri arasında çok önemli panellere yer verilmekte ve bu paneller kitap halinde yayınlanarak ilgili birim ve kesimlere dağıtılmakta ve ayrıca web sayfamıza da konulmaktadır.
2023 yılında da birbirinden farklı ve önemli ülke konularına yönelik 6 farklı çalışmalara, alanında uzman kişiler ve meslektaşlarımız marifetiyle imza atılmıştır.
İşte bu çalışmalardan birisi de “Karbon Salınımının Önlenmesi: Karbon Vergisi ve Emisyon Ticaret Sistemi” çalışmadır. Çalışmayı; Galatasaray ve Yeditepe Üniversiteleri Öğretim Üyesi Prof. Dr. Hakan Üzeltürk, Bandırma 17 Eylül Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Burçin Bozdoğanoğlu ve Eski Hesap Uzmanı (Gelir İdaresi Eski Başkan Yardımcısı, YMM) doktora çalışmasını tamamlamak üzere olan Bülent Taş gerçekleştirmiştir. Bu yayınımız da internet sitemizde yerini almıştır.
Son derece teknik niteliğe sahip ve ülkemizde yeterli tartışması henüz yapılmamış olan bir çalışmaya HUV olarak imza attığımız için bu panelin düzenleyicileri arasında yer almış bulunuyoruz. Ayrıca Sayın Hakan Üzeltürk hocamız da panelist olarak işin tekniğine ilişkin açıklamalarda bulunacaktır.
Bu vesileyle toplantının ana düzenleyicisi ve ev sahibi Ankara Ticaret Odasına Sayın Başkan Gürsel Baran’ın şahsında Vakfımız adına teşekkür ve saygılarımızı iletiyoruz.
Konu hakkında genel bilgi
Bilindiği üzere; sera gazlarının ve özellikle karbondioksit gazının atmosfere yayılmasının yarattığı küresel ısınmanın ve dolayısıyla iklim değişikliğinin yarattığı sorunlar gelişmiş dünyanın temel sorunlarından birini oluşturmaktadır.
“Çevre” kavramı ile başlayan en önemli adım 1972 yılında Birleşmiş Milletler’in Stockholm Bildirgesi olup bunu 1987 yılındaki “Our Common Future” raporu ve 1992’deki New York BM “İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi” ile Rio Konferansında imzalanan 5 temel belge (Ormanların Varlığının Korunması, Gündem 21, Biyolojik Çeşitliliğin Korunması, İklim Değişikliği) izlemiştir.
Konu dünyanın gündemine “çevre” kavramı olarak oturmuş; çevre kirliliğinin önlenmesi ve finansmanı yönünde “kullanan öder”, “kirleten öder” yaklaşımları benimsenmiştir. Özellikle karbon salınımının önlenmesi yönünde hem bir bakıma cezalandırma ve hem de kaynak yaratma amacıyla geçmişten günümüze kadar farklı karbon fiyatlama enstrümanları uygulanmıştır. Bunlar:
- Karbon vergisi
- Komuta ve kontrol araçları
- Emisyon ticaret sistemi
- Denkleştirme
şeklinde sınıflandırılmış olup her birinin avantaj ve dezavantajları teorik çerçevede tartışma konusu yapılmıştır (Uzeltürk, Bozdoğanoğlu, Taş: Karbon Salınımının Önlenmesi (Karbon Vergisi, ve Emisyon Ticaret Sistemi), Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, No. 38, İstanbul, 2023, s. 23).
Temel karbon fiyatlama enstrümanları
Karbon fiyatlama enstrümanları iki ana eksen üzerine yoğunlaşmıştır. Birincisi “karbon vergisi” ve ikincisi de “emisyon ticaret sistemi” uygulamasıdır.
Karbon vergisi
Karbon vergisi, karbon emisyonu yayarak ekolojik dengeyi bozan bütün iktisadi kurumlardan çevreye yaydıkları karbon miktarı üzerinden vergi alınması temeline dayanır. “Kirleten öder” ilkesinin tipik bir piyasa aracıdır. Karbon vergisi, havaya bırakılan karbondioksit miktarının hesaplanmasındaki güçlük nedeniyle daha çok harcanan enerji miktarı üzerinden hesaplanır. Aslında hem etkili ve hem de maliyet açısından verimli bir mali politika aracıdır. Buna rağmen, temelde bir vergi niteliğinde olması nedeniyle ülkeyi yönetenlerin, siyasi kaygılarla daha çekimser kaldıkları da açıktır.
Aslında karbon vergisi, üst kavram olarak her şeyden önce bir çevre vergisidir. Çeşitli adlarla alınan bu vergiler AB ülkelerinde enerji, ulaştırma, kirlilik ve doğal kaynaklar şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Karbon vergisi bir başka yönüyle de enerji vergisi konumundadır.
İlk uygulamanın 1990 yılında Finlandiya’da başladığı, bunu hemen izleyen yıllarda diğer İskandinav ülkeleri olan Norveç, İsveç, Danimarka’nın izlediği görülüyor. AB ülkelerinin uygulamaya geçiş yılları birbirinden çok farklıdır ve daha sonraki yıllara dayanır (Uzeltürk ve ark.: Karbon Salınımının Önlenmesi,s. 43).
Karbon vergisinden elde edilen gelirlerin kullanımı, karbon fiyatlandırma politikalarını desteklemek, çevresel, ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek açısından önemli bir işlev görüyor. Bu çerçevede karbon gelirleri genel bütçeye dahil edilmek yerine spesifik amaçlar için finansman kaynağı olarak da kullanılabiliyor. Yani gelirlerin; düşük karbonlu alt yapıya yatırım yapmak, uluslararası iklim değişikliği hedeflerine ulaşmak, karbon fiyatlandırmasında olumsuz etkilenen hane ya da işletmelerin zararlarını tazmin etmek ve yeşil inovasyon fonları oluşturmak için kullanılması öneriliyor.
Emisyon ticaret sistemi (ETS)
Karbon tahsisatının belirli bir piyasada alınıp satılabildiği piyasa temelli bir sistemdir. Ülke veya sektör çapında karbon emisyon üst sınırı veya işletmeler açısından emisyon tabanı merkezi ve yetkili bir otorite tarafından belirleniyor. Bu şekilde sistem kapsamında toplam emisyonun üst sınırının aşılmaması güvence altına alınmış oluyor. Belirlenen bu sınır dahilinde firmalara karbon tahsisatları ücretsiz veya açık artırma (ihale yoluyla) dağıtılıyor, tahsisatın toplam miktarı ise önceden belirlenen üst sınırı geçemiyor. Karbon piyasaları iki farklı yöntemle oluşturuluyor. Bunların ilki zorlayıcı kurallara uymayı gerektiren programlar ve ikincisi de gönüllü olarak yürütülen programlardır.
Sistemin getirdiği sınırlama ve kontroller, kullanım bakımından denetimi sağlar. Bu sistem iki temel bileşen üzerine oturur: İlki, emisyonlara sınır getirmesi ve ikincisi de kirleticilere belirli miktarda karbon emisyonu müsaadesi veren ticareti yapılabilir tahsisatlara sahip olmasıdır. Emisyon üzerine sınır getirilmesi, ekolojik hedeflerin gerçekleşmesini sağlamaya yardımcı olur. Yine de ETS’nin uygulanabilmesi, kapsamının genişliği ve kullanım alanlarının çeşitliliği nedeniyle karbon vergisine göre daha karmaşıktır.
ETS tasarımının ilk önemli adımını politika hedeflerini belirlemek oluşturur. Asıl hedef olan sera gazı emisyonlarını sınırlandırmak olup bunun yanında çevresel, ekonomik ve sosyal bir dizi politika hedefini desteklemek için de kullanılır. Bu noktada politika yapıcıların herhangi bir ETS’nin nihai başarısını belirleyecek olan bir dizi kriter arasında uygun dengeyi sağlamak gerekir. Bu kriterler:
- Emisyon azaltımına katkı,
- Emisyon azaltımının maliyet etkinliği,
- Tahmin edilebilirlik,
- Politika esnekliği,
- Hesap verilebilirlir ve şeffaflık,
- İdari ve mali etkinlik,
- Yerel koşullara uygunluk,
- Diğer yetki alanları ile uyumluluk,
- Adillik,
- …
şeklinde sıralanıyor.
Her iki sistemin de uygulanabilmesi siyasi kararlılık ve konunun tek merkezden yönetilebilmesi ile mümkündür. Uzun vadede değişmeyen uygulamalar ve farklı birimlerin birbiriyle uyumlu politikaları sistemleri etkin kılar. Öte yandan gelir elde etme ve çevreyi koruma faktörü arasındaki dengenin korunabilmesi, paydaşların bu konudaki niyetinin yanı sıra uzun vadeli önlemlere ve siyasi kararlılığa bağlıdır.
ETS, 2005 yılından beri Avrupa Birliğinde uygulanmaktadır. Sektörler; petrol rafineri ürünler, demir çelik, alüminyum, çimento, cam seramik, kağıt, karton, asit, organik kimyasallar, enerji yoğun sanayi sektörleri, havacılık ve denizcilik üzerinde yoğunlaşmaktadır.
AB, yukarıda belirtilen ürün ve sektörler için üretim emisyon limitleri (yani karbon ton miktarı tahsisat değeri olarak) belirlemiş bulunmaktadır. Bu belirtilen değer üzerinde kalan emisyon için firmalar fazlalık miktar kadar ETS sisteminden karbon kredisi alıp belgelendirmektedir. Eğer firma, tahsisat değerinden daha düşük bir emisyon oluşturursa aradaki fark kadar ETS sistemi üzerinden karbon kredisi oluşturulmaktadır.
Bilindiği üzere ETS sistemi AB ülkelerini kapsadığından, Avrupalı üreticileri korumak amacıyla Avrupa’ya girecek ürünlerde “Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması-Carbon Border Adjustment Mechanism (SKDM)”, kurulmuş olup bunun temel amacı karbon kaçağını önlemektir. SKDM sistemi 1 Ocak 2024 tarihi itibariyle AB ülkelerine girişte zorunlu hale getirilmiştir, mali sorumluluk ise 1 Ocak 2026 tarihinde başlayacaktır. SKDM kapsamında yukarıda adları belirtilen GTİP numarası verilen 44 adet ürün seçilmiştir.
Her ülke kendi içerisinde ETS sistemini kurup AB ETS sistemine entegre ederse SKDM kapsamında vergi ödemeyecektir. Fakat ilgili ülkede ETS sistemi kurulmamışsa, firma, AB ülkesine ihraç ettiği ürünün tamamı için saldığı emisyon miktarı kadar vergi ödeyecek ve SKDM sertifikası alıp ülkeye girecektir. Bu durumda ETS kuran ülkeler, kendi ülkesine gelen aynı ürünler için ETS sistemini arayacak ya da kendi SKDM sistemini kurarak kendi üreticisini korumuş olacaktır.
Konunun küresel rakam boyutu
Bilindiği üzere; Dünya Bankası yaklaşık yirmi yıldır karbon piyasalarını takip ediyor, en son 21 Mayıs 2024 günü yayımlanan on birinci yıllık karbon fiyatlandırma raporu. İlk rapor yayınlandığında, karbon vergileri ve Emisyon Ticareti Sistemleri (ETS) dünya emisyonlarının yalnızca %7'sini kapsıyordu. 2024 raporuna göre, küresel emisyonların %24'ü artık kapsanıyor. Artık misyon ticaret planları gelirin çoğunu oluşturuyor ve bunun yarısından fazlası iklim ve doğa programlarını finanse ediyor.
Dünya Bankası'nın "Karbon Fiyatlandırmasının Durumu ve Eğilimleri 2024" raporuna göre (https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2024/05/21/global-carbon-pricing-revenues-top-a-record-100-billion) 2023'te karbon fiyatlandırma gelirleri rekor seviye olan 104 milyar dolara ulaştı. Şu anda dünya çapında 75 karbon fiyatlandırma aracı faaliyette. Toplanan gelirin yarısından fazlası iklim ve doğayla ilgili programları finanse etmek için kullanılmış durumda.
Bu rapor, politika yapıcıların neyin işe yaradığını ve emisyonların düşmesi için hem kapsamın hem de fiyatlandırmanın neden artırılması gerektiğini anlamaları için bilgi tabanını genişletmeye yardımcı olmakta. Rapor bulguları, Brezilya, Hindistan, Şili, Kolombiya ve Türkiye gibi büyük orta gelirli ülkelerin karbon fiyatlandırması uygulamasında ilerleme kaydettiğini gösteriyor. Enerji ve sanayi gibi geleneksel sektörler hakimiyetini sürdürürken, havacılık, nakliye ve atık gibi yeni sektörlerde karbon fiyatlandırması giderek daha fazla dikkate alınıyor. Şu anda geçiş aşamasında olan AB'nin Karbon Sınır Ayarlama Mekanizması da hükümetleri demir ve çelik, alüminyum, çimento, gübre ve elektrik gibi sektörler için karbon fiyatlandırmasını dikkate almaya teşvik ediyor. Hükümetler ayrıca gönüllü karbon piyasaları aracılığıyla daha fazla finansman çekmek ve uluslararası uyumluluk piyasalarına katılımı kolaylaştırmak için giderek daha fazla karbon kredilendirme çerçeveleri kullanıyor.
Türkiye’nin durumu
Türk Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, milli ETS’nin taslak uygulama takvimini açıklayarak geçiş dönemini Ekim 2026 yılında tamamlayacak şekilde sistemi tam devreye alacaktır. Dolayısıyla ETS Türkiye’de yürürlüğe girdiğinde, seçili GTİP ürünler ile üretim yapan sanayiciler ya da sanayiciden ürün alıp Avrupa’ya ihraç eden müteahhitler ETS kapsamındaki ilave karbon maliyetinden zincirleme etkilenecektir.
Türkiye’nin emisyonu 2030 yılında % 30’a düşürme hedefi, 2053’de de “net sıfır karbon” hedefi göz önüne alındığında, yeşil sanayi dönüşümü yani üretimde emisyon düşürücü önlemler olması önemli hale gelmiştir.
SKDM kapsamında Türk ihraç firmalarının dikkat edeceği hususlar şöyle sıralanabilir:
- Ürünlerin SKDM kapsamında olup olmadığı yönünde çalışmaların yapılması,
- Sektöre göre değil GTİP koduna göre göre ürünlerin adlandırılması,
- Kapsama giren ürünler için Karbon Ayak izinin hesaplanması,
- 2 yıllık geçiş döneminde ölçüm maliyetlerinin hesaplanması,
- Tedarik zinciri kaynaklı gömülü emisyonların takip edilmesi,
- Dijital alt yapıların geliştirilmesi,
- Yeşil teknoloji dönüşümünün gerçekleştirilmesi,
- Karbon nötr teknoloji yatırımlarının yapılması,
- …
Sonuç itibariyle;
- ABD’nin ve özellikle Trump’ın eskiye dönüş çabaları var,
- Ancak AB çok sera gazları karbon salınımının önlenmesinde çok kararlı,
- Türkiye, her açıdan AB ile aynı yönlü hareket etmek zorunda,
- Türkiye’nin çok ciddi ev ödevi ve bunun maliyeti var,
- Takvimi ıskalamamak ve daha fazla maliyete katlanmamak için acele etmeliyiz.
(1) Ankara Ticaret Odası’nca 29 Nisan 2025 tarihinde düzenlenen, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı’nın da düzenleyiciler arasında yer aldığı “Karbon fiyatlandırması ve emisyon ticaret sistemi” panelinin açılışında Vakıf Yönetim Kurulu adına yapılan açılış knuşması.